土地抵押评估风险探析

南通跃龙土地房地产评估咨询有限公司    涂宝华   邮政编码226001

【引言】：根据《城市房地产管理法》、《担保法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权可以设定抵押权，同时规定，抵押的土地使用权要进行评估。这就使得土地抵押评估成为当前我们估价机构的主要业务之一。土地抵押评估涉及到信贷安全和当事人的合法财产保护问题，所以其不同于一般土地的评估。在土地抵押评估的实际执业中，我们常常会遇到估价目的含糊、价值类型和估价时点难以确定、抵押估价业务流程不宜规避评估风险等问题。如何规避土地抵押评估风险，现就土地使用权抵押评估中要注意的一些问题作如下探讨。

【关键词】：土地；抵押评估；问题；改进建议

土地具有不可移动性、寿命长久、价值量大、保值增值性等特点。因此，土地是一种良好的提供债务履行担保的物品。随着我国社会主义市场经济的逐步确立，各类专业银行正向商业银行转变，信用贷款也逐步被抵押贷款所取代。一般，公民、法人或者其他组织向其他公民、法人或者其他组织借款时（其中典型的是向银行申请贷款），债权人为了减少自身的风险，往往要求债务人或者第三人一起提供合法的土地担保。为了确定提供担保的土地的价值，债权人一般会要求债务人提供债权人信任的估价机构出具的土地估价报告，以作为发放贷款限额的参考依据。可见，土地抵押涉及到信贷风险和当事人的合法权益等重要问题，所以土地抵押评估不同于一般土地的评估。

一、土地抵押评估中的常见问题

根据《城市房地产管理法》、《担保法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权可以设定抵押权，同时规定，抵押的土地使用权要进行评估。现将土地使用权抵押贷款抵押权设定时评估中要注意的一些问题作如下探讨。

1、土地抵押评估的目的与抵押贷款实际操作的冲突

土地使用权抵押的目的，是为债务人如期履行债务提供物质担保。其特点是抵押人不转移土地使用权。就抵押人而言，设定抵押权的根本目的，是提供债务履行担保而不是取得或变卖土地使用权。土地使用权抵押贷款抵押权设定时，评估的目的，是为抵押行为双方提供被抵押土地使用权的抵押担保价格，而不是土地使用权本身的价格。被抵押土地使用权的这种抵押价格就抵押方而言，表示他所能够取得的贷款数据，以及因抵押而承担的额外风险。而对于抵押权人而言，则意味着他所取得的债务履行担保的程度，而不是取得土地使用权的市场价格或清算价格。

 当前，银行等金融机构在发放贷款时对土地抵押评估和房地产抵押评估采用的操作方式基本相同，考虑到土地抵押评估尚未制订相关的估价指导意见。因此，我们可以参照《房地产抵押估价指导意见》中规定，土地抵押评估的目的也可以表述为“为确定土地抵押贷款额度提供参考依据而评估土地抵押价值”， 另外，土地抵押价值为“抵押土地在估价时点的市场价值”，“等于假定未设立法定优先受偿权利下的市场价值减去土地估价师知悉的法定优先受偿款”，也就是说土地抵押价值内涵中已扣除了优先受偿权，考虑了变现能力和处置变现的各种诉讼费用、税费等，其价值与市场交易价值相比，已打了不小的折扣。当前金融机构在发放贷款时仍以过去的折扣率（50%～70%）发放贷款，过去之所以会有这样的折扣，主要是根据银行系统的规定，折扣风险包含了房地产预期风险、违约风险和处置税费等抵押期间的所有风险，扣除风险后的房地产价格就是在抵押期内能够保障债权安全的抵押价格。正是因为将抵押物需要变现时产生的价格减损、应上缴税费等考虑在内了。而且价值扣减有常常重复的内容，其直接的后果是，估价对象的抵押价值远远低于市场价值，甚至远远低于其变现价值，使得客户的利益受损。

2、评估对象界定不清楚
      土地资产的抵押是土地使用权的抵押，而不是土地所有权的抵押。这一点，《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中都有了明确的规定。另外，抵押权设定和抵押权实现时，评估的对象是有区别的。根据《国资企函发（1994）36号》文件的规定，抵押实现时，必须进行评估，以确定底价。这就从制度上保证了抵押权设定时和抵押权实现时应分别进行评估。在抵押权实现时，由于土地使用权必须采用某种方式短期内强制转让或出售，由抵押权人优先受偿。此时的评估对象是土地使用权的清算价格。但是，在抵押权设定时，抵押人向抵押人转移的，不是土地使用权，而是土地使用权的抵押权，同时，由于此时抵押是否用于强制清偿尚未确定，因此，在土地使用权抵押贷款评估中，评估的应该不是抵押物的市场价格或清算价格，而是抵押人向抵押人转移的抵押物的那一部分权利的价格，即土地使用权的抵押权价格。

3、对抵押土地的特征描述不易全面

适合作为抵押物的土地必须是能够顺利进入市场交易、变现容易、权属明晰的土地，并且其抵押不能损害社会公共利益。以不合法或不适宜的土地作为抵押物，最终会引起抵押权的无法实现，使抵押权人遭受经济损失，同时也会损害抵押人的信誉。虽然土地抵押评估尚未制订相关的估价指导意见，但《房地产抵押估价指导意见》的相关规定对土地抵押评估应当具有参照意义（特别对于贷款方金融机构来说，他们都期望对抵押土地情况有更全面的了解）。所以，我们的土地估价报告应当全面、详细地界定估价对象的范围和在估价时点的法定用途、实际用途以及区位、实物、权益状况等，其中，证载用途与实际用途不同的，一定要详细特别说明。同时还要了解抵押土地的法定优先受偿权利等情况，对存在的不确定因素要在报告中作必要的风险提示；报告中作为假设和限制的条件，特别是对估价结果有重大影响的因素，应在报告中予以详细披露；提示土地市场状况因时间变化对土地抵押价值可能产生的影响；对预期可能导致土地抵押价值下跌的因素予以分析和说明；对估价对象变现能力的分析；对可比实例进行实地查勘等等。但在实际土地估价操作中，要达到这些要求，需要抵押当事人的积极配合；要求估价师在实地察看时，不仅对估价对象而且对可比实例进行实地查勘，察看核实查勘对象的位置、周围环境、景观、区位的优劣以及产权资料证实相符等情况；要求估价师对相关法律条文有相当熟悉。这些要求提高了对估价人员的要求，也增加了估价难度和风险。例如，在执业的过程中我们发现真正要了解法定优先受偿款情况的调查不易，缺乏操作性。

4、土地资产再抵押评估问题

在一般情况下，当债务人还清银行贷款后，抵押人与银行的抵押贷款关系就告结束，抵押权这一土地他项权力不再存在。此时，已撤销抵押的地产与未曾抵押的地产一样，可以进行抵押贷款。另外，如果抵押人已经抵押的地产是整个地产的一部分，则未曾抵押的其余部分仍再抵押。如果抵押地产评估价格为100万元，按银行抵押贷款率70％计，可以贷款70万元，而抵押人第一次贷款30万元，那么，在这种情况下，抵押人还可以第二次向银行申请不超过40万元的贷款。因为这种再抵押贷款情况，银行仍有收回贷款的保证。但是，如果在评估报告有效期内，第一次抵押和第二次抵押的时间相隔较长，而且，地价已明显上涨或下跌，我们认为应当必须重新评估，否则将会使某一相关方的利益受损。如果两次抵押相隔超过评估报告的有效期，在这种情况下，地产一般要重新评估或至少要由我们土地评估机构出具证明材料证实在此期间地价无明显变动。

5、评估机构和银行等金融机构缺乏评估上的衔接

目前，在我国的银行等金融机构中，放贷相关人员懂得具体评估理论和技术的专业人员较少，而我们评估机构人员对银行等金融机构的业务品种及操作规程也缺乏了解。这样就会存在两方面的问题，一是评估机构是否给银行等金融机构提供了符合银行规定要求的评估报告；二是银行等金融机构是否能够正确理解和使用评估报告。目前在实际操作中最为普遍的情况是：我们评估机构评估出抵押物现状下的公开市场价值，银行按公开市场价值的50%～70%作为贷款额。这种简单的衔接模式增大了我们评估机构和金融机构的风险。

6、抵押价值类型的选用和估价时点的确定问题

①从理论上看，进行土地抵押评估的时点应是债务到期日，这个观点从理论上是正确的，但对评估报告的实际操作意义不大。目前我国的土地抵押贷款多为房地产开发商的开发项目贷款和一般工商企业的流动资金贷款。贷款形式不同，其违约风险程度各不相同，所以针对不同形式的抵押贷款，应确定不同的估价时点。另外，评估报告有效期一般为半年到一年，评估报告到期以后一般银行都需要更换评估报告重新评估。将估价时点确定为当前估价时点，操作中相对便利但理论解释困难。

②关于价值类型的选用问题实际上和估价时点的确定问题如出一辙。土地抵押价值到底是“在估价时点的公开市场价值”还是“抵押价值”，人们的讨论很多。从评估理论角度来看，土地的抵押价值应当是土地在贷款到期时受短期强制处分等因素限制状态下的价值，或者说是土地作为抵押物在抵押市场上被债权人共同认可的价值。客观地看，贷款人为确保贷款本息按时回收，并将风险降到最小，必然要考虑到贷款到期时，借款人不愿或不能归还全部或部分贷款本息时可能发生的诉讼、拍卖对抵押物的减值影响以及可能发生的费用，因此只能按抵押物市场价值的一定比例来确定其抵押价值，给予相应的贷款。实际上，大部分逾期的土地抵押贷款都要通过司法途径来解决，被抵押的土地在拍卖市场上是不可能按其公开市场价值来拍卖的，而拍卖价值也只是抵押物的变现价值，它大大低于公开市场价值。

二、土地抵押评估的改进建议

1、从实际操作上看，土地抵押评估价值应为当前估价时点的公开市场价值，但需要采用其他方法规避风险

土地评估报告有效期一般为半年到一年，到期以后，银行等金融机构都需要更换评估报告重新评估，在土地市场相对稳定时价值变化不会太大，我们没有必要把估价时点放在不易把握的未来，在土地市场变化较大时，可以采取适当缩短评估报告有效期的办法，而且在评估报告中已经加入了对未来市场变化的分析，这基本上就解决了估价时点问题。

①改进土地抵押估价业务：土地抵押评估不仅仅限于土地抵押前或土地处置前，土地抵押价值评估在土地抵押期间也可随时根据需要进行。

②评估方法的灵活运用：市场比较法、基准地价系数修正法、收益还原法和成本逼近法是土地估价的基本方法，估价方法的选择有必要依据具体情况而定。

③地价指数的充分利用。许多大城市都纷纷编制了地价指数，以此监测土地价格的变化是否正常，是否会危及到金融体系。《房地产抵押估价指导意见》要求在估价报告中做必要风险提示，土地估价师也可以参照《指导意见》充分利用地价指数在土地评估报告中做必要的风险提示。

2、进一步规范土地抵押估价行为

对估价人员在土地抵押估价中无论从理论方法、估价规范，还是在估价实践上实施进一步规范。一方面在理论上，加强土地抵押估价相关概念、原理、原则、方法、风险理论、资本化率等方面的研究。另一方面在实践上，抵押物的估价方法、抵押估价流程、抵押估价收费以及抵押估价各方关系等方面都进行重新安排和规范。

我们国家现在仅对房地产抵押评估制订了《房地产抵押估价指导意见》，虽然土地抵押评估与房地产抵押评估在评估原理、方法和流程方面具有很多相似性，但毕竟是两种不同的评估类型，土地抵押评估应该有自己相对独立的评估体系。所以，我们建议政府主管部门或行业协会应抓紧制订符合土地抵押评估要求的有关指导意见或评估指南，以解决当前土地抵押评估中存在的诸多问题。

3、估价机构与金融机构建立新型的业务关系

目前估价机构与金融机构之间在估价业务上是准委托关系，即金融机构仅作为业务的实际介绍者而存在，并非真正意义上的委托关系。抵押贷款申请者可以在市场上自由选择估价机构或估价师。传统的业务关系容易形成抵押贷款申请者和估价师之间的寻租关系，表现为高估抵押物的价值。新型的业务关系中，估价机构将直接接受金融机构委托，不与贷款申请者发生任何业务关系，估价机构只为金融机构负责，估价机构的估价工作不会受到贷款申请者的任何影响。我想，这种新型的业务关系将从根本上杜绝以往对抵押土地的高估现象。

参考文献：
[1] 王丽梅.关于房地产抵押评估估价时点的思考.科技咨询导报,2007.3
[2] 廖凡幼.关于房地产抵押价值的思考.中国房地产,2007.8
[3] 王丽梅.抵押房地产的公开市场价值、抵押价值及变现价值.价值工程,2007.5
[4] 韩国强. 房地产抵押评估中存在的问题及其对策.浙江金融,2007.10
[5] 吉洪浩.房地产抵押评估中的常见问题与改进措施.科协论坛（下半月）, 2007.9